La atención médica en México depende mayoritariamente de que las instituciones de salud —hospitales, clínicas y unidades médicas— tengan los recursos y estrategias necesarias para atender, distribuir y adquirir bienes y servicios que cubran las demandas de todas las personas. El tema de abasto para estas instituciones mediante contrataciones públicas es donde se hace más relevante que el uso de recursos públicos sea transparente, eficiente y vaya siempre de acuerdo con la ley. La transparencia en los procesos de adquisición de bienes y servicios es un factor indispensable para cerrarle las puertas a la corrupción y a las prácticas que ponen en riesgo la salud de las personas en México.
Durante 2023, las 33 instituciones de la Administración Pública Federal (APF) enfocadas a la salud realizaron un total de 80 812 contratos para adquirir insumos y equipo médico, así como medicinas y vacunas para la ciudadanía mexicana. Estos contratos sumaron 324 710 millones de pesos. Del total que gastó el gobierno federal en contrataciones públicas durante 2023, 62 % correspondió al sector salud.
Al analizar las contrataciones públicas de este sector, encontramos tres problemas principales que comprometen el abasto de medicinas e insumos médicos para las instituciones de salud. En primer lugar, las compras consolidadas y los múltiples cambios de institución responsable de hacerlas no permitió eficientar recursos públicos ni garantizar que se adquieran los bienes y servicios necesarios para atender a la ciudadanía. En segundo lugar, el abuso de la figura de las adjudicaciones directas, que incluye a empresas creadas recientemente, sin garantía de sus capacidades para dar abasto a lo que se necesita. Y, en tercer lugar, la falta de apego a la ley tanto en la contratación de empresas inhabilitadas como en aquellas que han incumplido requisitos de regulación sanitaria.
Compras consolidadas
En 2023, el gobierno firmó contratos por más de 139 969 millones de pesos en compras consolidadas en el sector salud, es decir, cuatro de cada diez pesos gastados por instituciones de salud¹. Las compras consolidadas son un mecanismo de contratación para optimizar recursos públicos, donde una institución es la encargada de comprar en grandes cantidades o volúmenes bienes o servicios, buscando obtener precios menores. En teoría, esta es una práctica que permite con una sola compra, abastecer a más de una institución. El problema es que las compras consolidadas en México han sido uno de los motivos principales del desabasto de medicinas e insumos médicos en el país en años recientes.
Para entender por qué hay tanto desabasto en medicinas y cuál es el papel que ha tenido el gobierno federal, es necesario describir un breve contexto sobre la historia en los últimos años de las compras consolidadas. Durante este sexenio las compras consolidadas han cambiado tres veces de institución responsable. Los cambios comenzaron desde el inicio de este sexenio, cuando el presidente Andrés Manuel López Obrador argumentó que los precios de las compras consolidadas eran muy elevados y que este mecanismo de contratación era una fuente de corrupción que limitaba el abasto de medicinas. El gran tema que dejó de lado este discurso fue que los precios eran mayores porque el gobierno federal adquiría principalmente de distribuidores, no de laboratorios, por lo que los precios incluían la distribución de los medicamentos e insumos médicos.
En 2018 el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) era la institución encargada de las compras consolidadas. A partir de 2019 se le transfirió la responsabilidad a la Oficialía Mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) con el objetivo de encontrar menores precios y evitar posibles actos de corrupción en el proceso de la distribución y el almacenamiento de medicamentos e insumos médicos. A pesar de las buenas intenciones, desde ese momento comenzaron a surgir problemas en atención a la salud por la falta o retrasos en las adquisiciones de medicamentos y vacunas. Por lo anterior, el gobierno federal buscó realizar procesos más eficientes y transparentes, debido a la falla en el cambio de responsable para la adquisición de medicamentos. En 2020 transfirió la responsabilidad de las compras consolidadas a la Oficina de las Naciones Unidas para Servicios de Proyectos (UNOPS, por sus siglas en inglés), en conjunto con el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi). El problema fue que no contemplaron la línea de distribución de medicinas; una vez más, la “estrategia” falló y en 2022 el gobierno federal prescindió del apoyo de la UNOPS.
En 2023, el presidente declaró a Birmex como la nueva institución asignada para el abasto de compras consolidadas. Parece ser que el gobierno federal solamente continúa pasando de una institución a otra la responsabilidad de las compras de medicamentos y equipo médico sin preocuparse por lo que está en juego: la salud de los mexicanos y las mexicanas. El gran factor que implican los cambios de las consolidadas es tanto en la distribución de medicamentos como en su almacenamiento.
El problema principal de los cambios en las compras consolidadas no es solamente el almacenamiento, como plantea el Ejecutivo federal que se solucionará al contar con almacenes como la mega farmacia. Si bien este es uno de los problemas a combatir tiene también un componente fundamental que permite el desabasto: la falta de trazabilidad en las compras para distribuir correctamente y evitar que medicamentos, vacunas e insumos médicos caduquen. Para atender esto, es necesario tener registros tanto para monitorear cuántas piezas se adquirieron, como para evitar duplicar gastos. Incluso, es necesario tener documentado quiénes son los proveedores de cada uno de los medicamentos entregados, así como las fechas de ingreso de los medicamentos, fechas de salida e instituciones a donde fueron entregados.
Para evitar el desperdicio de recursos públicos y a la vez disminuir riesgos de que se caduquen los medicamentos es necesario que las instituciones de salud planifiquen sus contrataciones correctamente. Es decir, saber cuánto se requiere mensualmente de cada medicamento, cuáles son los hospitales o clínicas de atención a la ciudadanía con más ingresos cada mes y cuáles requieren de medicamentos o insumos médicos especializados.
Los reportes del Colectivo Cero Desabasto han evidenciado que, tanto en compras consolidadas como en otras contrataciones de medicamentos, los insumos no llegan a donde se necesitan y los pacientes no pueden recibir sus tratamientos. Además, hay una relación directa con los cambios en las instituciones responsables de compras consolidadas, ya que cada transferencia de responsabilidad ha generado rezagos en la adquisición de insumos dejando a las personas sin acceso a vacunas, medicinas y la atención que se necesita.
La reciente investigación de Animal Político “No fuimos Dinamarca” exhibió que a través de compras consolidadas, las instituciones de salud generaron desabasto de más de 6 millones de vacunas para niñas y niños entre 2019 y 2020. Uno de los principales problemas fue el retraso de hasta cinco meses en adquirir las vacunas antineumocócica, rotavirus, TDPA y antiinfluenza. Si bien la investigación demuestra las fallas e irregularidades que hubo para ese año, los problemas que han tenido las instituciones de salud en las compras tanto de vacunas como de medicamentos e insumos médicos continúan hasta la fecha.
Abusos en adjudicaciones directas con empresas recién creadas
Las adjudicaciones directas son un mecanismo de contratación que permite que las adquisiciones de bienes o servicios sean más ágiles. Sin embargo, este argumento ha fomentado que la ineficiente planeación de las compras continúe, en tanto se abusa de esta figura para justificar que hay una emergencia o causas de fuerza mayor que acrediten que la compra de medicamentos es urgente. Las adjudicaciones directas están permitidas en la ley, pero como procedimientos excepcionales, con ciertas justificaciones, no como la regla general para contratar.
El problema es que la mayoría de los contratos del gobierno se entregan con este mecanismo poco competitivo. Y en las instituciones de salud es mucho más evidente cómo las contrataciones por adjudicación directa abren las puertas a mayor discrecionalidad en la selección de proveedores, ya que no hay un concurso de por medio. Asimismo, vuelve más complicada la posibilidad de monitorear las contrataciones. La complejidad de vigilar las compras públicas, tanto para sociedad civil como para el propio gobierno, puede ser por falta de registros en almacenes y disponibilidad de bienes, o por negligencias durante los procesos de revisiones de que las empresas cumplan con todos los requisitos. Un ejemplo claro de lo anterior es que sean adjudicados contratos a empresas listadas por la Secretaría de la Función Pública como proveedores sancionados, o como empresas fantasma por el del Servicio de Administración Tributaria de empresas fantasma o incluso señaladas por Cofepris por no cumplir con la regulación sanitaria.
Durante 2023, una tercera parte de las instituciones de salud gastó más de la mitad de su presupuesto en contrataciones públicas mediante adjudicaciones directas. Es decir, una de cada tres instituciones de salud abusó de la figura de contratos por adjudicación directa.
Si a esto le sumamos empresas recién creadas, la garantía de que tengan las capacidades, el personal, e incluso la experiencia para abastecer lo que ofertan se pone en riesgo. Durante 2023, 39 empresas fueron creadas y al poco tiempo recibieron todos sus contratos por adjudicación directa. Son, en total, 120 millones de pesos pagados a compañías a escasos meses de haber sido constituidas.
Empresas al margen de la ley
Dentro de los riesgos de desabasto también se encuentran las empresas inhabilitadas que han recibido contratos y aquellas que han incumplido regulaciones sanitarias. Tan sólo en 2023, y como parte de los trabajos de revisión de contratos que realizamos en el proyecto de Nuestro Dinero en MCCI, identificamos más de noventa contratos realizados por el sector salud tuvieron a proveedores que se encontraban en el listado que publica Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios (Cofepris) sobre proveedores con irregularidades sanitarias. Estos contratos son de seis proveedores que en conjunto suman 81.5 millones de pesos de contrataciones con algún riesgo sanitario.
Dentro de las compras con proveedores de medicamentos que no cumplen con la regulación sanitaria se encuentran contratos para la adquisición de medicinas como liraglutida y dapagliflozina, medicamentos utilizados para el manejo de la diabetes; también está la mercaptopurina, fármaco indicado en el tratamiento de leucemia y enfermedades autoinmunes. El problema de otorgar contratos a empresas que están al margen de la ley es que pueden comprometer la calidad y seguridad de los medicamentos. Estos motivos pueden ser haber registrado un domicilio como un laboratorio, cuando en realidad se trataba de una casa habitación o que las condiciones de salubridad pueden comprometer la calidad y seguridad de las medicinas. Lo anterior genera un riesgo a la salud para quienes necesitan estos medicamentos y provoca un uso ineficiente de nuestro dinero, que siempre es limitado.
Igualmente, en 2023 encontramos contrataciones públicas con empresas que habían sido inhabilitadas por la Secretaría de la Función Pública por haber violado la ley o por incumplir en contratos anteriores. A pesar de ello, continuaron teniendo contratos. Dentro de los casos encontrados está la adquisición de fármacos como el Biperideno y Trihexifenidilo, tratamiento indicado en enfermedad de Párkinson, a una empresa inhabilitada desde 2022 por dar información falsa durante el proceso de contratación. Dar contratos a empresas que incumplieron y que además están impedidas de realizar contrataciones solamente aumenta los riesgos de fallas e incumplimientos, mismos que se reflejan en el menor acceso de las personas a servicios de salud de calidad.
Las contrataciones públicas son el medio para atender de manera oportuna los problemas de salud de las mexicanas y los mexicanos, pero para lograrlo es necesario que el gobierno empiece a tener información confiable, completa y transparente con un seguimiento de cómo compra, a quién le compra y que haga una revisión exhaustiva de los riesgos que pueden implicar los proveedores de incumplir con los contratos.
El gobierno sí tiene la posibilidad de combatir el desabasto, de atender a todas las personas que requieran medicinas o insumos médicos, pero las soluciones que ha planteado hasta el momento son insuficientes y deficientes. Para saber si las estrategias para reducir el desabasto están funcionando tiene que haber rendición de cuentas. Si se está comprando suficiente, ¿entonces por qué no le está llegando a los pacientes que lo necesitan?
La trazabilidad de las compras permite hacer un seguimiento del dinero pero también de los riesgos, para que los distintos motivos que permiten el desabasto puedan ser combatidos desde el origen. Para atender el problema del desabasto es fundamental que los gobiernos implementen mecanismos efectivos de supervisión y control en las contrataciones públicas, además de políticas de transparencia y rendición de cuentas que permitan que los recursos se usen realmente para garantizar el derecho a la salud para todas las personas.
